Planejamento Estratégico Situacional

O planejamento estratégico situacional é um método desenvolvido pelo economista Carlos Matus, ao longo de 25 anos, pelo qual muitas pessoas do meio acadêmico colaboraram. Foi concebido para auxiliar os dirigentes de empresas públicas, sendo também aplicável a qualquer órgão cujo "centro do jogo" não seja exclusivamente o mercado, mas o jogo político, econômico e social.

O planejamento estratégico situacional pode ser sintetizado em quatro perguntas:

1. Como explicar a realidade?
2. Com conceber um plano?
3. Como tornar viável o plano necessário?
4. Como agir a cada dia de forma planejada?

1. Como Explicar a Realidade?

1.1. Diagnóstico x situação

O planejador tradicional vale-se do conceito de diagnóstico para explicar a realidade. O analista que diagnostica deve ser objetivo, científico e rigoroso. Deve descobrir a verdade, no singular e, a partir dela, construir um plano para mudá-la. O diagnóstico, nesse caso, deve ser único e válido para todos. O planejamento tradicional apropriou-se desse conceito de diagnóstico, que se origina na medicina, e agregou-lhe o viés tradicional da teoria econômica positivista e determinista. Na versão do planejador tradicional, o diagnóstico é a verdade sobre uma realidade, vista com o rigor de um analista que domina a teoria econômica.

Para descobrir o que há de errado no conceito de diagnóstico, é preciso tentar aplicá-lo a um jogo com dois ou mais adversários. A aplicação do conceito, nesse caso, é o único modo de descobrir que, em um jogo real, as explicações dos jogadores adversários nunca são iguais, e que não se resolve o problema ao dizer que uma dessas explicações é verdadeira e que as que forem diferentes são falsas. Há várias explicações verdadeiras sobre uma mesma realidade? O que significa verdadeira? Esse é o ponto de partida da teoria das situações. (ver detalhes: Aprendizado no jogo social)

O planejamento tradicional só reconhece um ator – o Governo do Estado – e todos os demais são agentes de conduta predizíveis. Só haverá uma explicação se houver um ator interessado em explicar. Ao contrário, para o PES, o que há é um jogo entre vários atores e, em conseqüência, surge a pergunta: como esses vários atores explicam a realidade do jogo? Cada jogador tem a sua realidade do jogo? Cada jogador tem a sua verdade? Qual é o fundamento explicativo a partir do qual cada jogador faz seus planos para ganhar o jogo?

(ver detalhes: Jogo social: O futuro é nebuloso, não é predizível).

A explicação é uma leitura dos dados e informações que expressam a realidade. Cada ator retira da realidade uma interpretação dos fatos, conforme as lentes com que os observa. Toda declaração é explicada por alguém, e esse alguém é um ser humano que tem seus valores, suas ideologias e seus interesses. Sua leitura está carregada de subjetividade e está animada por um proposto. Nada é menos rigoroso do que ignorar as subjetividades que a realidade reconhece e toda explicação contém, para refugiar-se na falsa assepsia do diagnóstico. Não se pode ser objetivo se as subjetividades são ignoradas.

1.2. O PES concentra-se em Problemas e não em Setores

A realidade gera problemas, ameaças e oportunidades. O político tradicional trabalha com problemas, e a população sofre problemas. Problema, portanto, é um conceito muito prático, reclamado pela própria realidade, que faz o planejamento aterrizar. Ao contrário, o conceito de setor é uma imposição analítica, é muito genérico, pouco prático e mais apropriado à analise macroeconômica. Os problemas reais cruzam os setores e têm atores que se beneficiam ou são prejudicados por eles. Em torno de problemas, a participação cidadã é possível; em torno de setores, é impossível. O PES identifica-se com a realidade e gira em torno de problemas.

1.3. Como trabalhar com problemas

Processar problemas significa quatro coisas:

1. Explicar como nasce e se desenvolve o problema;
2. Fazer planos para atacar as causas dos problemas mediante operações;
3. Analisar a viabilidade política do plano ou verificar o modo de construir sua viabilidade;
4. Atacar o problema na prática, realizando operações planejadas.

Antes de explicar um problema é indispensável definir seu conteúdo, não confundindo "problema" com um simples "mal-estar". A diferença entre problema e mal-estar está na sua descrição. Mal-estar é uma "obra aberta", é o nome de um problema, sujeito a inúmeras interpretações para um mesmo jogador. Isso implica ambigüidade, pela qual ficamos expostos ao risco de ter de explicar três ou quatro problemas diferentes, imaginando que se trate de um só. O primeiro passo do PES consiste em descrever o problema, enumerando-se de forma precisa os fatos que mostram que o problema existe.

A declaração do problema deve atender aos seguintes requisitos:

1. Causa mal-estar;
2. Estar sobre a governabilidade de quem está planejando;
3. Ser evitável;
4. Haver a vontade política de resolvê-lo.

O problema é descrito por meio de VDPs – vetores descritivos do problema. Para ser categorizado com problema, o VDP deve cumprir as seguintes funções:

1º) reúne em um único significado, para o ator que o analisa, as diferentes interpretações possíveis para o nome do problema;

2º) Determina o que deve ser explicado;

3º) Verifica o problema de modo monitorável, para que possa acompanhar sua evolução;

4º) Verifica a eficácia da ação para enfrentá-lo: se o problema melhora ou piora por causa do plano, melhora ou piora o VDP;

 

Os descritores do problema – VDPs – devem satisfazer os seguintes requisitos: serem precisos e monitoráveis; cada descritor deve ser necessário à descrição do problema; o conjunto dos descritores devem ser suficientes para conter, em uma única explicação, as várias interpretações possíveis; nenhum descritor deve-se referir a causa ou às conseqüências; não deve haver relação causal entre os descritores; e nenhum descritor deve repetir, ainda que de outro modo, o que foi dito por outros descritores. Diz-se de uma descrição que é suficiente se ela eliminar qualquer ambigüidade quanto ao conteúdo do problema; e se resistir à prova de eliminar, hipoteticamente, para o caso estudado, a carga negativa expressa pelos descritores, levando a resolver o problema. O fato de um ator social declarar o problema como evitável é que permite diferenciar um problema do conceito de paisagem social.

1.4. Causas que impactam os VDPs do problema

Os VDPs – vetores decritivos do problema – devem ser explicados. Os VDPs podem ser comparados ao placar de um jogo recreativo. Em qualquer jogo ganha-se ou perde-se, e os jogadores devem ser livres para tomar suas decisões. Nenhum jogador tem comando sobre os outros. Todos os jogos têm um marcador que permite verificar quem ganha e quem perde. No caso dos problemas sociais, esse marcador é o VDP. Se continuarmos com a metáfora do jogo, podemos dizer que as causas imediatas do placar do jogo são jogadas, às quais chamamos de fluxos. Para produzir jogadas são requeridas diferentes capacidades de produção, que identificamos pelo termo acumulações. As acumulações são capacidades de produção que os jogadores têm, ou das quais se utilizam. As jogadas e acumulações consideradas pertinentes e válidas são permitidas pelas regras do jogo.

Explicar um problema é construir um modelo qualitativo da sua gestação e tendências, identificar quais, dentre as causas, são fluxos, acumulações ou regras. Há causas sobre as quais o ator que planeja tem controle completo; outras estão fora de sua governabilidade, e o ator que planeja tem graus diferentes de influência sobre elas – que podem variar entre "muita influência" e "nenhuma influência". E por último há causas que pertencem a outros jogos, com os quais interage o problema que analisamos.

A idéia do PES é apresentar a explicação do problema de forma gráfica, chamado "fluxograma situacional".

Regras	Acumulações	Fluxos	VDP
Regra sobre controle 3	Acumulação sobre controle 2	Fluxo sobre controle 1	PLACAR
Regra fora de controle 6	Acumulação fora de controle 5	Fluxo fora de controle 4
Regra fora do jogo 9	Acumulação fora do jogo 8	Fluxo fora do jogo 7

 

A forma gráfica oferece enorme quantidade de informação. Dá com precisão o placar do jogo; arrola as causas; relaciona-as; localiza-as nos nove quadrantes e permite que identifiquemos as causas sobre as quais devemos e podemos atuar com eficácia. A estas causas chamamos nós críticos do problema.

Os nós críticos devem satisfazer ao mesmo tempo três condições:

1. ao ser eliminada ou diminuída a carga negativa contida no nó explicativo, o impacto sobre o placar do jogo deve ser significativo;
2. a causa deve ser um centro prático de ação, isto é, não deve ser mera conseqüência de outras causas atacáveis em elos anteriores da cadeia causal;
3. deve ser politicamente oportuno agir sobre a causa identificada.

O plano, portanto, baseia-se na explicação situacional de cada problema e compõe-se de operações que atacam os nós críticos dos problemas.

Há problemas fáceis, que se atacam pelos nós críticos, que são fluxo sob o controle do ator, isto é, que se localizam no quadrante 1 do fluxograma. Se os nós críticos concentram-se nos fluxos, quer dizer que o ator não tem deficiências nas acumulações, ou seja, que tem todas as capacidades necessárias. Ao contrário, se os nós críticos representam acumulações, para mudar o placar do jogo, será preciso, antes, melhorar certas capacidades. Há ainda problemas muito difíceis, nos casos em que o ataque deve concentrar-se em nós críticos localizados no quadrante 9 ou 6.

2. Como conceber o plano?

O ator que planeja, em um jogo social, é apenas um jogador a mais, por poderoso que seja. O plano tradicional tem como base a teoria do controle de um sujeito sobre um sistema e afirma explicitamente que a realização do planejamento exige um certo grau de controle. (veja também: governabilidade do homem sobre as situações). Trata-se de uma concepção autoritária do planejamento. O irrealismo do planejamento tradicional baseia-se em uma só coisa que contamina toda sua teoria com uma grande falta de rigor: ignora que o outro existe, ignora os adversários, ignora a metáfora do jogo e ignora os atores sociais. É o planejamento de um só ator e muitos agentes.

Não há uma única maneira de entender o planejamento, porque ele depende das características da realidade à qual se quer aplicá-lo. Essa realidade pode ser muito simples ou muito complexa. Existem quatro tipos de modelos:

Modelo	Resposta do planejador	Número de possibilidades	Probabilidade	Tipo de pro-blema que gera
Deter- minista	Posso predizer com exatidão. O erro humano é muito limitado e depende de quão bem eu domine as Leis que regem o sistema. O Erro por ignorância não existe.	1	1	Bem-estruturados
Estocás- ticos ou probabi-lísticos	Posso predizer com probabilidades. O erro humano é muito limitado e o erro por ignorância não existe.	Finitas e conhecidas	Conhecidas e objetivas	Bem-estruturados
Incerteza quantita- tiva	Posso prever possibilidades qualitativas. O erro humano é abrangente porque o sistema não segue Leis, mas, pelo menos, conheço todas as possibilidades futuras. O erro por ignorância é abrangente, mas posso combatê-lo trabalhando com todos os cenários possíveis.	Finitas e conhecidas	Desconhe- cidas	Semi-estruturados
Incerteza Dura	Sei que não posso conhecer o futuro. Mas posso planejar cenários não bem-estruturados e com planos de contingência para enfrentar as surpresas. Tanto o erro humano, quanto o erro por ignorância são muito abrangentes. Meu plano é uma aposta.	Desconhecidas	Desconhe- cidas	Semi-estruturados

O determinismo só concebe problemas bem-estruturados. A vida real oferece-nos, em contrapartida, problemas quase estruturados. Um problema bem-estruturado cumpre as três condições seguintes: (1) todas as variáveis são precisas e enumeráveis; (2) todas as relações entre as variáveis são precisas e enumeráveis; e (3) a solução do problema é objetiva, não depende de posições situacionais. Em contrapartida, um problema semi-estruturado tem as seguintes características opostas: (1) só algumas variáveis são precisas e enumeráveis, nunca todas; (2) só algumas relações entre as variáveis são precisas e enumeráveis, nunca todas; e (3) a solução de um problema quase estruturado e situacional é sempre discutível. Na realidade, quase todos os problemas sociais são quase estruturados.

O PES declara que não pode ser um cálculo científico e baseia-se no conceito de aposta com fundamento estratégico. Representa a defesa do indeterminismo social, em oposição ao determinismo da teoria econômica elementar. (Veja também: O plano: Combinação de cálculos e apostas).

3. Como tornar viável um plano?

Essa é a mais complexa das quatro perguntas, porque aponta para o problema político de analisar e construir a viabilidade de um plano.

O PES contribui com a idéia de plano de ação, que não lida somente com problemas econômicos, políticos, de organização, de segurança, de democratização, de relações exteriores, etc. e, quando analisa a restrição de recursos, considera também o poder político, os conhecimentos, as capacidades organizativas e os recursos econômicos. É um conceito mais amplo de plano, que considera múltiplos recursos escassos e múltiplos critérios de eficiência e eficácia, dentre eles, o de eficácia política.

É um plano dual, porque distingue aquela parte do plano que está totalmente sob a governabilidade do ator daquela em que o ator requer a cooperação de outros atores para alcançar as metas e propostas. O plano tem duas partes: (1) o plano de ação composto de operações e pelo qual o ator responde integralmente; e (2) o plano de demandas e denúncias, composto de demandas de operações que só podem ser realizadas com a cooperação e decisão de outros atores.

O PES fixa seu foco de atenção nos problemas, nas oportunidades e nas ameaças. O PES construiu um método de análise estratégica muito potente, que permite explorar a viabilidade política de um plano. Para compreender "estratégia", é necessário verificar que existem quatro conceitos bem diferenciáveis: (1) o conceito de estratégia com o equivalente ao importante para alcançar um grande objetivo; (2) o conceito de um jogo esportivo ou de inteligência, nesse caso significando um modo de superar os obstáculos ativos e criativos que um, ou vários adversários, apresentam em uma disputa voluntária em igualdade de condições, salvo nas diferenças de igualdades que um jogo quer medir; (3) o conceito de estratégia na teoria matemática de jogos de von Neumann e Morgesnsten, que assume o cálculo interativo de movimentos finitos e enumeráveis; e (4) o conceito de estratégia no jogo social, situado no modelo de incerteza dura já assinalado, quer dizer, quando as regras do jogo não são de igualdade, são difusas, e as possibilidades de ação dos jogadores não são finitas nem totalmente enumeráveis. O PES trata estratégia como sendo esta última acepção.

Se nos remetermos ao jogo social, a melhor definição de estratégia continua sendo a de Clausewitz, teórico prussiano: tática é o uso da força no combate, e estratégia é o uso do combate para alcançar o objetivo da guerra. O PES adota essa mesma definição, mas a generaliza no âmbito mais amplo do jogo social dizendo: tática é o uso dos recursos escassos na produção de uma mudança situacional para alcançar a situação-objetivo. Essa definição tem vários méritos: (1) expressa a estratégia como uma sucessão em cadeia de eventos táticos; (2) sugere o conceito de trajetória como uma sucessão de situações em que o estrategista ganha ou perde liberdade de ação, segundo ganhe ou perca força e motivações; (3) situa a eficácia tática no critério mais amplo da eficácia estratégica para alcançar a situação-objetivo, o que alerta para o conceito tático de vitória de Pirro; e (4) destaca o conceito de gradação no tempo para construir ou destruir a viabilidade do objetivo perseguido, que não exclui a possibilidade de que essa gradação culmine em um último movimento tático decisivo, com grande concentração de força e risco, em tempo reduzido. A estratégia no jogo social é fascinante porque inclui o caso de oposição entre forças desiguais e permite conceber vitória do fraco sobre o forte.

A viabilidade de um plano é obtida por meio da viabilidade das operações que compõem o plano. Uma operação é o equivalente a uma jogada em um evento esportivo. É a unidade básica de ação que um ator realiza para mudar a realidade. O placar do jogo só muda por algumas jogadas exitosas, mas todas as jogadas influem no resultado. Na prática do jogo social ocorre algo parecido. O plano, no método PES, é construído de operações destinadas a mudar o placar do VDP (vetor descritivo do problema) de cada problema até alcançar as metas propostas. As operações são selecionadas por sua capacidade de atacar as causas críticas e produzir resultados que nos aproximem das metas. Para cada operação do plano é necessário definir uma tática para construir a sua viabilidade. Portanto, são dois tipos de operações: uma técnica e uma política. Na medida em que as duas se complementam, chegamos ao processamento tecnopolítico, ou seja, à combinação de ciência e arte no processo de governo. É como combinar cirurgia e anestesia. Fazer a primeira, isolada da segunda, é barbarismo técnico. Fazer a segunda, isolada da primeira, é barbarismo político. A conjunção de ambas produz uma boa intervenção cirúrgica no tecido social.

Certas operações representam mudanças drásticas e fortes, outras corrigem defeitos, algumas evitam problemas. Mas qualquer operação tem uma estrutura geral, que combina recursos que levam a um produto que leva a um resultado. A relação recursos-produtos é um indicador de eficiência, e a relação produto-resultado mostra a eficácia. No método PES, as operações são calculadas como indispensáveis para alcançar as metas do plano. Mas essas operações, mesmo sendo necessárias, podem ser politicamente inviáveis. Por essa razão, a análise da estratégia concentra-se nas operações políticas.

A primeira coisa que se faz necessária numa análise estratégica é perguntar sobre a posição ou interesse que os atores sociais assumem diante das operações: apoio, rejeição, indiferença pura, indiferença tática, indiferença por ignorância. Esta análise permite descobrirmos quais são as operações de consenso e quais são conflitivas. Além da posição é necessário mensurar o valor que cada ator atribui à operação. A conjunção de interesse e valor produz a motivação de cada ator para a operação.

Assim, devemos elucidar questões do seguinte tipo:

1. Quais são as operações inviáveis na situação inicial?
2. Com quais atores devo lidar para tentar construir a viabilidade para as operações inviáveis?
3. Que meios estratégicos posso aplicar às operações e aos atores para criar situações futuras favoráveis à viabilidade de meu plano?
4. Qual é a seqüência e qual o tempo em que devo situar as operações e lidar com os adversários para tornar mais eficaz o processo de construção da viabilidade?

3.1. O estudo dos atores

O essencial da apreciação situacional refere-se ao estudo dos atores, de forma a permitir que se façam cálculos de suas possíveis jogadas. Dois aspectos são relevantes neste caso: (1) quais são as posições de cada um dos atores no declarado e conhecido jogo: interesse, valor, motivação, vetor de peso e matriz de afinidades; (2) quais são as reações e ações hipotéticas que um ator empreenderia em determinadas circunstâncias conhecidas como possíveis. Neste caso, deve-se estudar o código operacional do ator, já que um bom estrategista não tem comportamentos estáveis, mas variações de conduta. Exemplos de códigos operacionais: personalista, autoritário, arrogante, egocêntrico, inteligente, imaginativo, etc. Conhecendo-se o código operacional do ator, é possível prever o espaço de suas possíveis ações, negar determinadas possibilidades e afirmar a probabilidade significativa de outras. Neste sentido, o estudo do ator é uma base que fundamenta as apostas estratégicas.

3.2. As operações

As apostas do plano fazem com que nas operações preencham os seguintes requisitos:

1. Desenhadas a partir da seleção dos nós críticos de cada problema, incorporam-se ao plano pela sua eficácia para mudar a realidade;
2. Se falharem ou não se realizarem, as metas do plano não podem ser alcançadas;
3. Podem ser desenhadas como parte do plano por responderem a problemas estáveis, detectados com suficiente antecipação;
4. Algumas operações são chamadas operações-benefício, pois apresentam resultados rapidamente. Outras são operações-carga, pois possuem longo período de maturação, no qual prevalecem os custos, antes de mostrarem benefícios;
5. Às vezes referem-se a ações que os atores consideram com elevada carga ou custo político inaceitável, e, por isso, podem ser politicamente inviáveis.

As operações de apoio político, diferentes das operações realizadas no dia-a-dia do desenvolvimento do plano, possuem as seguintes características:

1. Existem para tornar viável um plano, por isso não tem eficácia direcional, mas eficácia processual;
2. Se falharem, é possível conceber uma operação alternativa, sem necessariamente prejudicar as metas do plano;
3. Não podem ser desenhadas como parte formal do plano, pois respondem a necessidades e oportunidades muito imediatas. São bons exemplos do princípio de que o plano só se completa na ação. Constituem muitas vezes um produto da improvisação em torno do plano e demonstram a importância do conceito de cultura do planejamento, que eleva a qualidade da improvisação e a submete à direcionalidade do plano;
4. Referem-se à parte doce da política e, portanto, seu requisito essencial é que sejam viáveis de antemão.

As operações formais dos planos criam a necessidade das operações políticas, e estas viabilizam as operações formais.

3.3. Os meios estratégicos

Algumas operações políticas, no processo de construção da viabilidade do plano, são o que se chama de meios táticos. Estes, se usados em seqüência, tornam-se meios estratégicos. Estes meios (táticos e estratégicos) demonstram alta eficácia processual, sendo os mais utilizados:

1. Imposição: uso da autoridade e hierarquia;
2. Persuasão: capacidade de sedução do líder, sem ceder nada de imediato, exceto proteção psicológica que implica somente na possibilidade futura de recompensa;
3. Negociação: intercâmbio de interesses conflitivos, na disposição de ceder algo se outro também cede. Existem três tipos: (a) cooperativa, na qual todos ganham; (b) conflitiva, na qual uma perde e outra ganha e (c) mista, na qual se encontram aspectos combinados das duas anteriores.
4. Mediação: quando não é possível a solução pela negociação, por representar elevados custos as partes, chama-se um mediador para equacionar os conflitos;
5. Julgamento em Tribunais: conduzir o processo para solução por meio de regras jurídicas;
6. Coação: ameaçar o outro, fazendo-o pagar um preço caso não se submeta à conduta imposta;
7. Dissuasão: ameaçar de usar a força. Baseia-se em dois princípios: (a) exibir força; (b) demonstrar vontade e capacidade de usar a própria força;
8. Guerra: medição violenta de forças, utilizável em caso de objetivos de altíssimo valor.

3.4. O tempo

As operações só podem produzir o efeito esperado se realizadas no tempo e na seqüência esperadas. É a variável chave de toda a estratégia. O tempo impõe restrições e oferece possibilidades. A partir dessas restrições e possibilidades, a estratégia de construção de viabilidade exige que se desenhe uma seqüência de operações formais viáveis e eficazes para criar um espaço futuro de possibilidades, capaz de admitir a produção da seqüência das operações políticas inviáveis.

4. Como agir a cada dia de forma planejada?

Esta é a questão decisiva na prática do planejamento. Se a ação se divorciar do plano, o plano é supérfluo. O planejamento só é efetivo na medida em que oferece um suporte para a tomada de decisões e sua oferta é demandada e valorizada pelo decisor.

O ponto chave consiste em entender que o planejamento é o resultado de uma mediação entre o conhecimento e a ação. As respostas às três primeiras perguntas apontam para a teoria e métodos para acumular conhecimentos antes de agir: identificação e seleção de problemas, sua explicação situacional, planos por problemas com cenários, planos de contigência, análise de confiabilidade do plano e análise estratégica. Tratam dos três primeiros momentos do planejamento situacional:

Momento 1: é o momento explicativo. Trata de compreender a realidade identificando os problemas que os atores sociais declaram. Trabalha nos tempos verbais: foi, é e tende a ser. Começa com a enumeração e seleção dos problemas, a análise do macroproblema, a identificação dos atores relevantes e termina com a explicação sistêmica de cada problema pelo diagrama situacional. A partir desta análise, constrói-se a árvore explicativa e seleciona-se os nós críticos de cada problema.

Momento 2: é o momento normativo-prescritivo. Trata do modo como se formula o plano e trabalha com a forma verbal do deve ser. Aqui é o ponto onde se baseia a grande aposta do plano e todas as apostas parciais por problema e por nós críticos ou subproblemas. Começa com o desenho prévio das operações e a avaliação prévia das variantes, invariantes e surpresas próprias do plano global e de cada problema, a formulação de cenários e planos de contingência e orçamentação das operações exigidas em recursos econômicos.

Momento 3: é o momento estratégico. Trata do modo de examinar a viabilidade política do plano e do processo de construção de viabilidade política. Seu propósito é formular propostas estratégicas para tratar as operações como um processo de produção política em parte cooperativa e em parte conflitiva. Começa com a análise da matriz de motivações para definir a alienação dos atores com respeito às operações e identificar as operações e atores conflitivos. Prossegue com a enumeração do VRC do jogo pertinente a cada problema, à construção da matriz de vetores de peso e culmina com a análise de trajetórias de construção de viabilidade.

Quando o problema passou por estes três momentos, só mudou o conhecimento que a equipe tem sobre este. A realidade continua à espera da ação. Daí a importância da mediação entre o conhecimento que se acumula nos três momentos mencionados e o quarto momento da ação.

Momento 4: é o momento tático-operacional. Trata da ação com o suporte do plano. Tem a finalidade de criar um processo contínuo, sem rupturas, entre os três momentos anteriores e a ação diária. Trata também de recalcular o plano e de aprimorá-lo de acordo com as circunstâncias do momento da ação e do detalhe operacional que a prática exige.

As idéias do plano não se executam até que alguém complete seu processamento tecnopolítico com o detalhamento operacional exigido pelo sistema administrativo. Mas nem esse detalhamento produz-se espontaneamente, nem os gerentes estão num vazio de ação à espera dos planos, porque estão sobrecarregados pela agenda diária infestada de pequenos problemas e encarregados de centenas de entraves burocráticos. O espaço da ação está sempre ocupado pelas rotinas, pelas urgências e pela improvisação. Assim, é necessário que exista uma demanda real por planejamento.

O drama do momento 4 é esse: não há demanda por planejamento, ninguém cobra desempenho em função dos planos, gerentes não têm tempo de planejar porque os processos de gestão pública são tão deficientes que tudo o que deveria ser normal tem que ser tocado como se fosse emergência. Nesse caso, a ação dissocia-se do planejamento. Planeja-se o que não se faz e faz-se o que não se planeja. O resultado é evidente: a acumulação angustiante de problemas e a incapacidade dos governos para manejar seu balanço de gestão pública.

Aprendizado no jogo social

O governante, se quer alcançar bons resultados, deve aprender a jogar o jogo social. Porém, o que significa jogar bem? Esta é a pergunta chave para a teoria do governo e a planificação, porque jogar bem não implica só no domínio intelectual da complexidade do jogo semicontrolado, mas principalmente na arte de jogar bem na prática, medir-se com os outros jogadores e dominar a tensão que o jogo produz em uma situação concreta.

Neste curso só podemos tratar o problema do domínio intelectual da complexidade do jogo semicontrolado. O outro aspecto, ainda mais importante, requer maestria artística, vocação e aptidões que só se provam na prática política e se logram mediante o treinamento perseverante. Um bom estadista possui o domínio intelectual, assim como o artístico, no jogo semicontrolado.

Numa grande síntese, podemos dizer que o domínio intelectual da complexidade do jogo semicontrolado coloca quatro grandes problemas:

1. Saber explicar a realidade do jogo;
2. Saber desenhar propostas de ação sob forte incerteza;
3. Saber pensar estratégias para lidar com outros jogadores e com as circunstâncias, a fim de calcular bem o que podemos fazer em cada momento, em relação ao que devemos fazer para alcançar os objetivos;
4. Saber fazer no momento oportuno e com eficácia, recalculando e completando o plano com um complemento de improvisação subordinada.

Nestes quatro aspectos, o jogo semicontrolado desafia nossas carências e conceitos tradicionais e nos obriga a ampliar nosso vocabulário, para melhorar a qualidade de nossa prática de governo.

Governabilidade do homem sobre as situações

O homem, numa situação, debate-se entre dois extremos. Em um, controla totalmente alguns espaços de sua prática e, no outro, há processos nos quais é simplesmente arrastado pelas circunstâncias que não controla. No primeiro caso, decide o que fazer e sabe de antemão os resultados que pode alcançar. No segundo, não pode decidir sobre nada, só pode apostar sobre o futuro e se entregar à sorte. É um espectador do mundo que o determina e que não pode mudar. Só pode julgar e criticar essa realidade ou agradecer e lamentar sua sorte.

O governante, como condutor de situação, situa-se entre ambos os extremos. O balanço entre as variáveis que controla e as que não controla constitui sua governabilidade sobre a situação. A governabilidade do homem sobre a realidade indica justamente para qual de ambos extremos teóricos se aproxima sua situação. O governante pode decidir sobre as variáveis que controla, porém muitas vezes não pode assegurar resultados, porque eles dependem de uma parte do mundo que não controla.

Esta dificuldade não desanima a tentativa do homem por governar as situações por apostas que, com algum fundamento de cálculo, movem-no a anunciar os resultados de sua ação. A política exige compromissos que se expressam como anúncios de resultados. Um plano é um compromisso que anuncia resultados, ainda que tais não dependam inteira ou principalmente do cumprimento desses compromissos.

Os fundamentos dessas apostas são mais sólidos quanto maior for o peso das variáveis que controla o governante que as anuncia, em relação ao peso das variáveis que não controla. E são mais débeis, se as variáveis que controla são poucas e de pouco peso. Em um extremo de controle absoluto, a aposta se converte em certeza sobre os resultados. No outro extremo, de absoluto descontrole, a aposta é meramente um lance de sorte.

O processo de governo se situa numa zona intermediária entre a certeza absoluta e a pura sorte. Por conseguinte, a teoria do governo não é uma teoria do controle determinístico sobre um sistema, nem a teoria de um jogo de azar, mas tem uma dose de ambos os ingredientes.

 

Jogo social: O futuro é nebuloso, não é predizível

O aspecto incontrolável do jogo social reside no fato de que todos os jogadores têm limitações de informação e de recursos para tentar o jogo e, mesmo com abundância de recursos econômicos, não podem comprar boa parte dessa informação. Uma parte muito importante da informação que os jogadores necessitam para jogar com eficácia não se pode obter mediante investigação ou espionagem. Portanto, nenhum jogador sabe com certeza como superar essas limitações. Em outras palavras, nenhum jogador pode raciocinar de forma determinística "se decidido A, a conseqüência é B". De outra maneira, não seria um jogo, mas um sistema controlado. Contudo, em duas condições extremas e concomitantes, é possível reduzir teoricamente a incerteza dura e convertê-la em certeza:

1. Se um jogador chega a controlar todos os recursos limitados de um jogo e transforma os seus oponentes em servidores; e
2. Se esse jogo é completamente independente dos outros jogos que se desenvolvem simultaneamente. Porém, esse extremo é uma mera curiosidade teórica que define a fronteira entre um jogo e um sistema controlado. Na vida real política, cognitiva, social, etc., nenhuma das duas condições mencionadas é alcançável por um jogador.

 

Este jogo difuso e nebuloso tem os seguintes ingredientes de incerteza:

1. A ignorância sobre o futuro daquela parte do mundo que supomos seguir leis que ainda não conhecemos. É o aspecto de incerteza originado por nosso desconhecimento da natureza e dos processos sociais, em que rege a lei dos grandes números. A investigação, o estudo, a capacitação e o treinamento podem deduzir esta primeira limitação;
2. Criatividade dos jogadores, irredutível mediante informação e conhecimento, porque estes recursos alimentam mais rapidamente a mesma criatividade do que a capacidade humana de predizê-la. É o aspecto interativo e mais fascinante do jogo. A criatividade é uma característica da interação humana entre poucos. Por definição, não segue leis e gera uma incerteza dura, que não se reduz de forma significativa com mais conhecimentos. O surpreendente e inimaginável descontrola os planos dos jogadores. Porém, também nos dificulta o jogo a multiplicidade do futuro imaginável, diante da necessidade de apostar em uma variedade muito mais reduzida de possibilidades. Um jogador pode estar mais bem ou mal preparado para prever e reagir ante esta nebulosidade do futuro, porém não pode evitá-la;
3. Opacidade da linguagem que torna muitas vezes ambíguo o intercâmbio de significados que se produz nas conversações entre os jogadores. O jogador 1 pode "falar A" e o jogador 2 "ouvir B". No jogo de bridge, são muito comuns esses erros de conversação, porque se fala só com as próprias jogadas. Por isso, há uma dimensão lingüística na nebulosidade do jogo social;
4. O jogo maior ou contexto onde se situa nosso jogo particular – sobre o qual não só não temos controle, mas tampouco capacidade de predição –, quando mais dispomos de uma limitada capacidade de previsão sobre o contexto ou as circunstâncias que rodeiam e condicionam nosso jogo. Os jogadores elegem seu plano de jogo, mas não as circunstâncias em que devem realizá-lo.

 

Neste nicho de incerteza, os jogadores entram em cooperação e conflito, e assim surgem problemas de relações no interior do plano de um ator e de relações externas entre os planos dos distintos jogadores. Por exemplo, no plano dos objetivos do plano, podem verificar-se as seguintes interações:

	INTERAÇÃO NEGATIVA	INTERAÇÃO POSITIVA
RELAÇÃO INTERNA ENTRE OS OBJETIVOS DE UM ATOR	Objetivos contraditórios (o objetivo A é sistematicamente inconsistente com o objetivo B)	Objetivos concorrentes (os objetivos A e B se atingem mais facilmente em conjunto do que em separado)
RELAÇÃO EXTERNA ENTRE OS OBJETIVOS DE DOIS OU MAIS ATORES	Objetivos conflitivos (se o ator 1 consegue o objetivo A, o ator 2 não pode conseguir o objetivo B)	Objetivos compartidos (se o ator 1 consegue o objetivo A, o ator 2 consegue mais facilmente o objetivo B)

O conflito de objetivo é uma fonte de incertezas, pois a eficácia da jogada do jogador 1 depende do que tenha o jogador 2 e do que jogue depois. Mas, ainda na cooperação entre jogadores, há incerteza, pois nem sempre é fácil decidir a jogada que é de mútua convivência. Neste jogo, em cada momento de seu desenvolvimento, os jogadores podem comparar os objetivos que se propuseram com os resultados do jogo, quer dizer, com os objetivos alcançados. Por esta via, ao avaliar os resultados do jogo, cada um dos jogadores identifica problemas. Assim, um problema para um jogador é o resultado insatisfatório que, em uma determinada data, o jogo lhe oferece. Por conseguinte, é natural que o que é problema para o jogador 1 seja justamente um bom resultado para o jogador 2. O problema é sempre relativo a um jogador.

Plano: combinação de cálculos e apostas

Na proposta anterior, radica a diferença entre a planificação tradicional, muito ligada ao determinismo e ao economicismo, cuja base científica é a teoria do controle de um "agente" sobre o sistema, e a planificação situacional (PES), cujo fundamento é a teoria do jogo semicontrolado, de onde participam jogadores com objetivos cooperativos e conflitivos.

A principal característica do que chamamos jogo controlado reside no seguinte: há aspectos do jogo nos quais, apesar de outros jogadores, pode-se calcular resultados com uma alta margem de segurança ou com probabilidade. Porém, há outros aspectos do jogo que só admitem fazer apostas, condicionadas à ocorrência de determinadas circunstâncias, e decidir apenas com base em preferências sobre algumas delas, porque o cálculo de resultados é impossível. Neste último caso, o futuro é nebuloso, difuso e impreciso. Não se pode calcular o risco de uma jogada ou de uma decisão. A incerteza é dura.

O sistema é controlado se os jogadores que participam do jogo têm comportamentos predizíveis e se propõem a maximizar o uso dos limitados recursos que possuem, a fim de alimentá-los com cada nova jogada. Trata-se de um cálculo científico apoiado no conhecimento das leis de comportamento de outros jogadores que cooperam e competem pelos mesmos recursos, cuja posse é indispensável para alcançar objetivos que, por sua vez, também são cooperativos e conflitivos. Neste caso, o suporte essencial para tomar uma decisão é o cálculo estruturado, que permite anunciar resultados precisáveis com certeza ou probabilidades objetadas.

Em contraposição, o sistema é semicontrolado se os jogadores que participam do jogo são estratégicos criativos, que cooperam e entram em conflito pelos limitados recursos que o resultado do jogo distribui em cada momento de seu desenvolvimento interminável. Neste caso, o suporte essencial para tomar uma decisão no jogo é o juízo do apostador, fundamentado, em parte, por cálculos parciais bem-estruturados e, em parte, por preferências explícitas sobre os aspectos nebulosos ou não bem-estruturados. O juízo do apostador pode ser afinado explorando-se a eficácia das nossas ações, ou seja, seus resultados, em diversos futuros possíveis, que se desenvolvem em diversas circunstâncias ou cenários.

Na vida real, governa-se e planifica-se um jogo semicontrolado, e isto abala todas as nossas bases de pensamento sobre a planificação.